por Fernando Willat – Los Estados poseen un estatus específico y diferente al de otros actores institucionales o sociales. El Estado tiene una serie de prerrogativas respecto a la posibilidad de exigir, controlar, imponer, sancionar y reprimir, ejerciendo para ello el monopolio legítimo del uso de la fuerza. Semejantes poderes sólo pueden justificarse si se entiende que el fin esencial del Estado es garantizar hasta el máximo de sus posibilidades la realización de los Derechos Humanos de todas y todos quienes habitan en el territorio de su jurisdicción.

Sin embargo, bien sabemos que los Estados no actúan en general de acuerdo a este fin, y que con frecuencia sus prerrogativas son usadas para beneficiar los intereses particulares de los más poderosos que logran hegemonizar la dinámica institucional del Estado empleando sus influencias. Lo que llamamos “Perspectiva de Derechos” o “Enfoque de Derechos” es un programa de acción que apunta a transformar las prácticas institucionales del Estado para que se ajusten a su fin esencial de garantizar la realización de los Derechos Humanos.

Decir que una alimentación adecuada, una vivienda digna, la educación imprescindible para estar integrado en una sociedad, un trabajo que nos permita sentirnos útiles y ganarnos el sustento, son necesidades humanas, es correcto y tiene múltiples utilidades. Es la mirada desde el enfoque de las necesidades humanas. Pero nombrarlas como necesidades no nos dice nada acerca de quién es responsable de que sean satisfechas. Decir en cambio que son derechos indica que el Estado tiene obligaciones respecto a su satisfacción. Pero además, no se trata sólo de una obligación ética sino también de una obligación jurídica.

Si bien su carácter de derechos implica que las personas tengan la posibilidad de recurrir ante tribunales para reclamar por las violaciones, esto no significa que la Perspectiva de Derechos constituya un programa que se limite a la esfera judicial y mucho menos que sea un asunto para especialistas en derecho. Muy por el contrario se trata de dotar a la ciudadanía y en particular a las víctimas de las violaciones de herramientas para que puedan hacer valer sus derechos y exigir al Estado el cumplimiento de sus obligaciones, transformando sus prácticas institucionales en las esferas de los poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial.

Las estrategias desplegadas por las organizaciones y movimientos sociales para exigir derechos tampoco se limita al ámbito judicial, sino que pueden incluir movilizaciones masivas, campañas de prensa, trabajo de cabildeo, monitoreo de las obligaciones del Estado, etc. El rol de las organizaciones y los movimientos sociales, aun cuando se manifieste mayoritariamente a través de exigencias al Estado, no debe entenderse como una función de oposición o antagonismo con éste, sino por el contrario, como una colaboración que el Estado requiere para el mejor cumplimiento de su fin esencial de garantizar la realización de los Derechos Humanos.

En las últimas décadas se ha ido desarrollando una mayor comprensión acerca de cuáles son las obligaciones específicas de los Estados respecto a los derechos y en particular respecto a cada derecho. Los Derechos Humanos son estándares recogidos en documentos internacionales de amplísimo nivel de consenso que poseen carácter de ley o normativa de rango superior para los Estados que los han ratificado. Son por lo tanto un marco de máxima legitimidad para sustentar el debate sobre cuáles son los problemas sociales y que respuestas darles. No obstante los documentos hoy existentes no son un techo en el reconocimiento de derechos sino un piso desde el cual seguir construyendo consensos. Este proceso de construcción siempre será el fruto de las luchas de los movimientos que aspiran a hacer realidad la más plena dignidad de todas y todos los seres humanos.

Obligaciones de Respetar, Proteger y Satisfacer

El Estado tiene la obligación de Respetar los Derechos Humanos. Esto significa que no puede mediante su acción provocar un retroceso en la satisfacción o en el grado de realización de un derecho, a menos que sea la única forma en que se logre un mayor nivel de satisfacción respecto al conjunto de los Derechos Humanos. Este tipo de obligación estuvo asociada por mucho tiempo a los Derechos Civiles y Políticos. El Estado no puede someter a las personas a torturas, tampoco puede privarlas de libertad a menos que sea en el marco del debido proceso (y buscando siempre la mínima afectación posible al adoptar las medidas necesarias para dar protección a los derechos del conjunto de la ciudadanía). Pero este tipo de obligación también es aplicable a los Derechos Económicos, Sociales y Culturales (DESC), por ejemplo en lo relativo a los desalojos forzosos, o en la adopción de decisiones políticas que tengan por efecto un retroceso en la satisfacción de derechos, tales como eliminación de prestaciones de seguridad social, medidas presupuestarias o impositivas regresivas, etc.

El Estado tiene la obligación de proteger de la acción de particulares que provoquen violaciones de los Derechos Humanos, por ejemplo frente a la acción de empresas que violen derechos laborales o que causen contaminación ambiental. Se trata de un aspecto fundamental en la naturaleza institucional del Estado, ya que su legitimidad está basada precisamente en constituir un instrumento de protección de los más débiles frente a los abusos de los más poderosos.

El Estado tiene la obligación de adoptar medidas, por todos los medios apropiados, para lograr progresivamente la satisfacción de los derechos, tal como se expresa en el Pacto de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (DESC). Se trata de un tipo de obligación cuya comprensión se ha ido precisando recientemente a partir de los aportes en el marco de la exigibilidad de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales, si bien no es un tipo de obligación específico de este tipo de derechos. Se trata de un tipo de obligación compleja, es decir que debe descomponerse en una serie de obligaciones que la componen. La satisfacción de un derecho, tal como el derecho a la vivienda o el derecho a la salud, implica que el Estado debe adoptar medidas que no siempre están definidas de un único modo posible y que tienen costos para un Estado que tiene recursos limitados. Y por otra parte, aún cuando el Estado sea responsable de la satisfacción del derecho no puede ser considerado el único responsable ya que es evidente que no se trata de que el Estado brinde satisfacción a todas las personas sin que estas asuman ningún tipo de esfuerzo en la construcción de la solución.

Estas características han llevado a algunos a tratar de negarle a los DESC el carácter de derecho y atribuirles una mera función de recomendaciones con un sentido programático, no vinculante para los Estados. Afortunadamente, esta interpretación ha ido perdiendo adhesión en los ámbitos académicos e institucionales. En su lugar, se ha desarrollado una amplia producción teórica y práctica profundizando en la comprensión del carácter de este tipo de obligaciones, desagregándolas en sus obligaciones componentes. Analizaremos a continuación algunas de ellas.

Desagregando la complejidad

Los Estados tienen la obligación de adoptar medidas en forma inmediata para avanzar hacia una progresiva satisfacción de los derechos. Los resultados pueden ser diferidos en el tiempo pero la implementación de medidas es de aplicación inmediata. Entre las medidas a adoptar los Estados tienen la obligación de revisar la legislación nacional para armonizarla con las obligaciones jurídicas que hayan contraído al ratificar un documento de derecho internacional. Además de las medidas legislativas, los Estados deben adoptar otras de carácter administrativo, judicial, económico, administrativo, educativo, etc.

Para poder adoptar medidas pertinentes los Estados deben disponer de la información sobre la situación de cada derecho. De allí se derivan otras obligaciones concretas. El Estado tiene la obligación de producir información que permita diagnosticar la situación relativa a cada derecho, en particular visibilizando la situación de los sectores que pueden resultar discriminados o de especial vulnerabilidad. Debe a su vez garantizar el más amplio acceso a dicha información favoreciendo la libre circulación, apropiación y posibilidad de crítica respecto a la misma.

El Estado debe elaborar políticas y definir prioridades compatibles con los compromisos de Derecho Internacional relativos a los Derechos Humanos, adoptando planes de acción con metas y plazos concretos. Debe dar amplia difusión a dichos planes favoreciendo y promoviendo la más amplia participación tanto en el proceso de elaboración como en el de seguimiento. Debe evaluar periódicamente enfocando el análisis desde la perspectiva de derechos y explicando las razones por las que algunas de las metas pudieran no haber sido alcanzadas.

Las políticas están dirigidas a garantizar la progresiva satisfacción de los derechos y en ese sentido implican una obligación de progresividad cuyo cumplimiento se pone en evidencia en las evaluaciones periódicas de acuerdo a las metas establecidas. Implican también una obligación de no regresividad que es de aplicación inmediata, cuando la acción del Estado tiene por efecto el retroceso en el grado de satisfacción de un derecho. Toda medida que implique deliberadamente un retroceso debe ser objeto de un examen cuidadoso y sólo podrá justificarse con referencia a todos los derechos consagrados y en el marco del pleno aprovechamiento de los recursos disponibles.

Las políticas se traducen en opciones presupuestarias. El Presupuesto Nacional refleja las prioridades definidas, no obstante, las mismas pueden quedar ocultas en la complejidad del instrumento. Una vez más la complejidad del problema no debe desalentar los esfuerzos, sino estimular la construcción de capacidades y organización, acordes a esa complejidad para poder asumir un ejercicio de ciudadanía en un aspecto tan fundamental como la asignación de los recursos del Estado. El Estado debe brindar el más amplio acceso a la información con la mayor claridad posible acerca de la estructura del gasto público para facilitar el involucramiento de la ciudadanía en el debate sobre las decisiones implicadas y en el seguimiento de su ejecución. Recordemos que de acuerdo al PIDESC (Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales), el Estado tiene la obligación de adoptar medidas hasta el máximo de los recursos de que disponga para lograr la progresiva satisfacción de los derechos, lo que define un criterio respecto de la utilización de los recursos limitados disponibles. Deben utilizarse para dar efectividad a cada uno de los derechos contenidos en el Pacto y aún cuando sean insuficientes deben hacer lo que esté a su alcance para lograr el más amplio disfrute de los derechos.

Los Estados deben garantizar estándares mínimos o esenciales respecto a los cuales no cabe el argumento de insuficiencia de recursos. De acuerdo con ele PIDESC, si en un Estado Parte un número importante de personas se ven privadas de la satisfacción de los estándares mínimos, el Estado está incumpliendo con las obligaciones del Pacto.

El Estado debe garantizar que los individuos o grupos afectados por la violación de sus derechos así como cualquier ciudadano, ante una situación de injusticia e incumplimiento del Estado respecto de sus obligaciones, pueda disponer de recursos tanto judiciales como administrativos para exigir las responsabilidades y reparaciones que correspondieran de acuerdo a derecho. Estos recursos deben ser accesibles, ágiles, eficaces y no onerosos.

El Estado tiene también una obligación de no discriminación que es también de efecto inmediato. Los principios de Limburgo establecen que:

“los Estados deberán eliminar la discriminación “de jure” mediante la abolición inmediata de los actos legislativos discriminatorios, la reglamentación y la práctica (incluso los actos de omisión y comisión) que afecten la posesión y el disfrute de los derechos […] Las medidas especiales, que se tomen con el único fin de asegurar la promoción adecuada de ciertos grupos que requieren tal protección para lograr un trato igual en cuanto al goce de los derechos […] no deberán considerarse como una discriminación siempre que estas medidas no tengan como consecuencia el mantenimiento de una separación de derechos para los diferentes grupos”.

Pero además, los Estados deberán adoptar medidas para eliminar la discriminación “de facto” que pudiera estar arraigada en las prácticas sociales, protegiendo a quienes están en la posición más débil respecto de quienes estén en la posición dominante.

El análisis de las obligaciones puede seguir abordándose con mayor detalle cuando se considera y se profundiza la comprensión de la naturaleza específica de cada derecho.

De este análisis de las obligaciones del Estado, resulta una herramienta fundamental, la capacidad de la sociedad civil para organizarse, la capacidad de monitoreo, movilización e incidencia y la construcción de un tipo de vínculo entre la sociedad civil y el Estado, que apunte a la transformación de las prácticas institucionales del Estado ajustándolas a la perspectiva de Derechos.

La sociedad civil y el Estado en la elaboración de informes sobre DESC

Al desglosar cada obligación relativa a cada DESC se logra construir una lista susceptible de recoger las reivindicaciones de los diferentes movimientos sociales, al menos en aquellos aspectos reconocidos como derechos en documentos internacionales de Derechos Humanos. Esto permite unificar las reivindicaciones del conjunto de las organizaciones y de los movimientos sociales, en una plataforma común, del más alto nivel de legitimidad. Es cierto que algunas reivindicaciones no podrán ser recogidas en este instrumento, pero el mismo no pretende ser excluyente de otros y las reivindicaciones que no queden contempladas pueden seguir procurándose por otros medios.

Un desafío especialmente importante es la confluencia en la labor de monitoreo del aporte de las organizaciones que poseen un conocimiento académico y del aporte de los movimientos sociales de carácter más reivindicativo. No obstante es un desafío sobre el que ya hay múltiples experiencias que van marcando un rumbo que hay que seguir desarrollando.

Una lista de obligaciones del Estado con estas características, pretende construir un consenso con el Estado respecto a lo que debe ser monitoreado por la sociedad civil en un conjunto de referencias concretas e ineludibles al momento de contrastar los compromisos con las realizaciones. Pero no se trata de un consenso que deba ser negociado ya que la lista está construida a partir de los compromisos ya asumidos por el Estado, tanto en los documentos internacionales ratificados, como en los planes de acción a los que se hubiere comprometido.

El listado de obligaciones que se construya no es un listado cerrado, sino por el contrario abierto a la asunción de nuevos compromisos o al avance en la interpretación de los compromisos asumidos y de la comprensión de la naturaleza de cada derecho.

El hecho de que el Estado tenga la obligación de presentar informes ante el Comité de DESC, tiene la virtud de impulsar la práctica del monitoreo de las obligaciones del Estado, pero la necesidad de dicha práctica es independiente de los informes al Comité. La producción de informes oficiales y de informes de la sociedad civil debería ser una práctica permanente al interior de cada país o de cada ámbito de integración regional. El sentido del monitoreo no es cumplir con una exigencia del Comité de DESC, sino aportar una herramienta para hacer efectiva la realización de los DESC.

La identificación de violaciones a los derechos e incumplimientos de obligaciones del Estado debe llevar a la definición de respuestas por parte del Estado. Estas respuestas constituyen políticas públicas que para ser efectivas deberían contar con el más amplio respaldo de la sociedad civil. Por ello el monitoreo es una parte de un proceso más amplio de construcción, ejecución y evaluación de políticas públicas. El relacionamiento entre el Estado y las organizaciones de la sociedad civil debe prever también las instancias de participación en la construcción de las políticas públicas en las que se definan compromisos concretos de acción y de complementación de roles para responder a los problemas identificados. Por ello es necesario involucrar a las diferentes oficinas estatales desde un comienzo, de lo contrario se corre el riesgo de producir un informe sobre la situación de los DESC en una oficina, con amplios niveles de acuerdo con las organizaciones de la sociedad civil, pero sin compromiso de las restantes dependencias oficiales.

Tanto el Estado como la sociedad civil, deben mantener la autonomía en sus roles, en particular con respecto a la definición de sus respectivos informes, no obstante, es posible construir consensos respecto al enfoque y la metodología de elaboración de los informes para constituir un campo de diálogo en las coincidencias, pero también en la polémica. Debería además existir un fluido intercambio de la información disponible lo que implica garantizar el acceso público a la información y crear instancias para que la sociedad civil participe aportando información y puntos de vista que se constituyan en insumos para la elaboración del informe oficial.

Los informes de la sociedad civil que se presentan ante el Comité de DESC, o ante otros comités, suelen clasificarse en: informes alternativos, informes paralelos o contrainformes, también llamados informes sombra. Un informe alternativo es el que organizaciones de la sociedad civil realizan cuando el Estado omite la presentación de su informe al Comité en los plazos establecidos. Un informe paralelo es aquel que organizaciones de la sociedad civil realizan sin haber tenido acceso al informe oficial antes de su presentación ante el Comité. Un informe sombra es aquel que elaboran también las organizaciones de la sociedad civil, pero con conocimiento previo del informe oficial, lo que les permite llegar ante el Comité, simultáneamente con el Estado, realizando comentarios sobre el informe oficial. Esta última es la situación ideal ya que constituye una de las formas del monitoreo y posibilita que se logre una mayor construcción de códigos compartidos.
F. Willat es coordinador del Servicio de Paz y Justicia (SERPAJ) en Uruguay. Publicado el 6 de julio de 2006.